國務(wù)院關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革
試點(diǎn)情況的總結報告

——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第七次會(huì )議上

全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )：

       黨中央、國務(wù)院高度重視農村土地制度改革。習近平總書(shū)記指出，土地制度是國家的基礎性制度，農村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復雜，必須審慎穩妥推進(jìn)。李克強總理強調，要堅持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，深化農村土地制度改革試點(diǎn)，賦予農民更多財產(chǎn)權利，更好保護農民合法權益。按照黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，根據全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )有關(guān)授權決定，自然資源部會(huì )同有關(guān)地方和部門(mén)組織開(kāi)展了農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作。現將試點(diǎn)情況報告如下：

         一、改革試點(diǎn)的基本情況和主要成效

        黨的十八屆三中全會(huì )對農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，習近平總書(shū)記先后主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會(huì )議和中央政治局常委會(huì )會(huì )議，審議通過(guò)《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會(huì )第十三次會(huì )議審議通過(guò)《關(guān)于授權國務(wù)院在北京市大興區等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）行政區域暫時(shí)調整實(shí)施有關(guān)法律規定的決定》，授權在試點(diǎn)地區暫時(shí)調整實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城市房地產(chǎn)管理法》）有關(guān)法律規定，授權期限截至2017年12月31日。

        按照黨中央、國務(wù)院部署要求，2015年3月23日至25日，原國土資源部召開(kāi)試點(diǎn)工作部署暨培訓會(huì )議，正式啟動(dòng)農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農村土地制度改革三項試點(diǎn)）工作。同年6月，原國土資源部會(huì )同中央農辦、發(fā)展改革委、財政部、原農業(yè)部等相關(guān)部門(mén)，逐一研究批復試點(diǎn)地區實(shí)施方案。一個(gè)試點(diǎn)地區只開(kāi)展一項試點(diǎn)，其中集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)各15個(gè)，土地征收制度改革試點(diǎn)3個(gè)。2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市擴大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）。2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）。為更好顯化農村土地制度改革三項試點(diǎn)工作的整體性、系統性、協(xié)同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工作做好銜接，2017年11月4日，十二屆全國人大常委會(huì )第三十次會(huì )議決定，授權在試點(diǎn)地區暫時(shí)調整實(shí)施有關(guān)法律規定的期限延長(cháng)至2018年12月31日。試點(diǎn)過(guò)程中，黨中央、國務(wù)院出臺一系列重要文件，特別是每年的中央1號文件對農村土地制度改革三項試點(diǎn)工作提出新任務(wù)，明確新要求。2018年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議聽(tīng)取了試點(diǎn)情況匯報。

        4年來(lái)，根據黨中央、國務(wù)院統一部署，在全國人大及其常委會(huì )有力監督下，原國土資源部研究制定了《農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細則》；印發(fā)了《關(guān)于深化統籌農村土地制度改革三項試點(diǎn)工作的通知》，落實(shí)中央對試點(diǎn)工作的新部署；財政部等有關(guān)部門(mén)出臺《農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市土地增值收益調節金征收使用管理辦法》等配套制度，完善試點(diǎn)配套政策。原國土資源部先后召開(kāi)3次動(dòng)員部署會(huì )議，舉辦2次培訓班和4次現場(chǎng)交流會(huì )議，統一思想認識，交流試點(diǎn)經(jīng)驗，破解政策難題；先后派出11名司局級干部參與各省（區、市）試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組、派出44名處級干部到各試點(diǎn)縣（市、區）掛職，直接參加試點(diǎn)工作；先后開(kāi)展2次專(zhuān)項督察，分析問(wèn)題并提出整改措施。自然資源部成立以來(lái)，繼續推動(dòng)農村土地制度改革三項試點(diǎn)工作，多次召開(kāi)部長(cháng)辦公會(huì )、部長(cháng)專(zhuān)題會(huì )研究；2018年5月，召開(kāi)農村土地制度改革三項試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì )議，交流經(jīng)驗、分析問(wèn)題、部署工作；7月開(kāi)展全面督察，14個(gè)督察組對每一個(gè)試點(diǎn)地區作出全面評估，肯定成績(jì)、指出問(wèn)題，并要求抓好整改落實(shí)，確保改革試點(diǎn)取得實(shí)效。

       各試點(diǎn)地區認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，在堅持習近平總書(shū)記強調的“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農民利益損害了”的前提下，堅持問(wèn)題導向，因地制宜，解放思想，大膽探索，堅持頂層設計與基層探索的良性互動(dòng)，加強統籌協(xié)調，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創(chuàng )新成果。截至目前，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝；集體經(jīng)營(yíng)性建設用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶(hù)、8.4萬(wàn)畝，辦理農房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。

       （一）推動(dòng)了城鄉統一的建設用地市場(chǎng)建設。賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，將集體經(jīng)營(yíng)性建設用地納入國有建設用地市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)交易，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，實(shí)現了城鄉土地平等入市、公平競爭。集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市培植了市場(chǎng)信心，激發(fā)了農村土地資源活力，社會(huì )和市場(chǎng)對于入市集體土地的接受程度逐步提高。江蘇武進(jìn)以出讓方式取得集體經(jīng)營(yíng)性建設用地資產(chǎn)成功上市，首次在最高層級資本市場(chǎng)上得到認可。

       （二）增強了農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力。通過(guò)農村土地制度改革三項試點(diǎn)，將存量集體建設用地盤(pán)活后優(yōu)先在農村配置，為鄉村振興增添了動(dòng)力。浙江德清、河南長(cháng)垣、山西澤州、遼寧海城等地通過(guò)集體建設用地調整入市建設鄉（鎮）工業(yè)園區，為促進(jìn)鄉村產(chǎn)業(yè)集聚、轉型發(fā)展提供了有效平臺。福建晉江通過(guò)“指標置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償、借地退出”等4種方式騰退宅基地6345畝，為農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了較為充足的用地空間。

      （三）增加了農民土地財產(chǎn)收入。33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）征地補償安置標準比法定補償標準普遍提高，增加的征地補償費用全部由財政列支。集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市進(jìn)一步顯化了集體土地價(jià)值，試點(diǎn)地區共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經(jīng)營(yíng)性建設用地183宗、1347畝，農村集體經(jīng)濟組織和農民獲得凈收益2.7億元，惠及農民18萬(wàn)余人，覆蓋面達65%。宅基地制度改革通過(guò)解決歷史遺留問(wèn)題，保障了農民土地權益，形成了多樣的農民住房保障形式，有效滿(mǎn)足了農民的多元化居住需求。農房抵押、有償退出、流轉等制度設計，增加了農民財產(chǎn)性收入。

      （四）提升了農村土地利用和治理水平。通過(guò)集體土地權屬調查、登記發(fā)證，完善村莊規劃，夯實(shí)了農村土地管理基礎。違法用地大幅減少，耕地得到更好保護，農村土地節約集約利用水平明顯提升。試點(diǎn)地區多項改革措施協(xié)同發(fā)力，在確保試點(diǎn)任務(wù)有序推進(jìn)的同時(shí)，也健全了集體經(jīng)濟組織，增強了基層組織的凝聚力，調動(dòng)了農民參與集體資產(chǎn)管理和鄉村公共事務(wù)管理的積極性。很多試點(diǎn)地區建立了村民事務(wù)理事會(huì )，通過(guò)集體討論、集體決策、集體執行，激發(fā)農民自主管理農村土地的主動(dòng)性和責任心。

       農村土地制度改革三項試點(diǎn)工作在取得顯著(zhù)成效的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題和不足。從面上來(lái)看，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）的改革推進(jìn)不夠平衡，一些試點(diǎn)地區試點(diǎn)項目數量不夠多；一些試點(diǎn)地區村級土地利用規劃編制、宅基地確權登記頒證等基礎工作還比較薄弱。從點(diǎn)上來(lái)看，三項改革試點(diǎn)樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點(diǎn)相對不足，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）實(shí)施的1275宗征地項目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個(gè)試點(diǎn)地區。從內容上來(lái)看，平衡國家、集體、個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多；宅基地“三權分置”的探索和實(shí)踐還不夠充分。

         二、改革試點(diǎn)中涉及的重點(diǎn)問(wèn)題和修法建議

         試點(diǎn)過(guò)程中，自然資源部堅決貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》和全國人大常委會(huì )有關(guān)授權決定要求，堅持問(wèn)題導向，組織專(zhuān)門(mén)力量對試點(diǎn)中的突出問(wèn)題進(jìn)行攻關(guān)，試點(diǎn)形成的制度性成果可為《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修改提供依據。

        （一）關(guān)于土地征收制度。

         一是縮小土地征收范圍。《意見(jiàn)》要求，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍。大部分試點(diǎn)地區參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，采用概括與列舉相結合的方式制定了土地征收目錄，并且將土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內為實(shí)施城市規劃進(jìn)行建設界定為公共利益用地。綜合改革探索和《國有土地上房屋征收與補償條例》確定的征收范圍，建議：明確因政府組織實(shí)施基礎設施建設、公共事業(yè)、成片開(kāi)發(fā)建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內。

        二是規范土地征收程序。《意見(jiàn)》要求，探索形成多層次多種形式的土地征收民主協(xié)商機制，與被征地的村集體經(jīng)濟組織（或村民小組）中絕大多數成員就補償標準等內容達成書(shū)面協(xié)議、征地補償安置資金和社會(huì )保障費用落實(shí)后方可啟動(dòng)土地征收程序。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區從依法公平維護和保障被征地農民合法權益出發(fā)，在征前、征中、征后等環(huán)節建立了風(fēng)險評估、民主協(xié)商、補償安置、糾紛調處、后續監管等程序。探索了土地征收民主協(xié)商機制，對是否征地和補償安置進(jìn)行協(xié)商，20個(gè)試點(diǎn)要求對補償安置進(jìn)行協(xié)商，9個(gè)試點(diǎn)對是否征地和補償安置均進(jìn)行協(xié)商。因此，建議：要求市、縣人民政府在征地前先與農民簽訂土地補償安置協(xié)議，落實(shí)補償安置資金，充分體現被征地農民的知情權、參與權、監督權。個(gè)別確實(shí)難以達成協(xié)議的，應當在申請征地時(shí)如實(shí)說(shuō)明，供審批機關(guān)決策參考。

       三是完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制。《意見(jiàn)》要求，合理確定土地征收補償標準，按規定足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著(zhù)物和青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會(huì )保障費用。涉及征收農民住房的，要探索保障和改善農民居住條件的多種安置途徑。符合條件的被征地農民全部納入養老、醫療等城鎮社會(huì )保障體系。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區基本以“戶(hù)有所居”為基礎確定征收農民房屋的補償標準，浙江德清、重慶大足等地將被征地農民全部納入城鎮職工或城鎮居民養老、醫療等社會(huì )保障體系。因此，建議：征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由各地制定公布區片綜合地價(jià)確定；農民住房不再作為地上附著(zhù)物補償，而是作為專(zhuān)門(mén)的住房財產(chǎn)權給予公平合理補償；將被征收土地的農民納入相應的醫療、養老等城鎮社會(huì )保障體系，切實(shí)保障被征地農民長(cháng)遠生計。

       （二）關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市。

         一是明確入市的條件和范圍。《意見(jiàn)》要求，存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區形成了比較完整的工作制度和政策體系，建立了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市管理辦法和交易規則，目前交易較為活躍。部分試點(diǎn)地區建議，允許在符合規劃和用途管制的前提下，新增集體建設用地也可以入市。因此，建議：對土地利用總體規劃等法定規劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

        二是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市規則和監管措施。《意見(jiàn)》要求，統一國有建設用地與農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地市場(chǎng)交易規則，建立農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地公開(kāi)交易的平臺和制度。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區普遍參照國有建設用地交易制度，建立了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市后的管理措施。因此，建議：為維護土地管理秩序，明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃等法定規劃確定的用途使用土地；集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類(lèi)用途的國有建設用地執行。

       （三）關(guān)于宅基地管理制度。

        一是健全宅基地權益保障方式。《意見(jiàn)》要求，科學(xué)確定“一戶(hù)一宅”的分配原則，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶(hù)有所居的多種實(shí)現形式，健全農民住房保障機制。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區因地制宜探索戶(hù)有所居的多種實(shí)現形式：傳統農區實(shí)行“一戶(hù)一宅”；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內，通過(guò)建設新型農村社區、農民公寓和新型住宅小區保障農民“一戶(hù)一房”。因此，建議：對人均土地少、不能保障“一戶(hù)一宅”的地區，允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施，保障其實(shí)現戶(hù)有所居的權利。

        二是完善宅基地審批制度。《意見(jiàn)》要求，改革宅基地審批制度，使用存量建設用地的，下放至鄉級政府審批；使用新增建設用地的，下放至縣級政府審批。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區下放宅基地審批權限，并將相關(guān)環(huán)節全部納入便民服務(wù)體系。浙江義烏等地還結合“最多跑一次”改革，實(shí)現申請更便利，審批更智能。但考慮到農民建住宅主要以盤(pán)活存量為主，且為確保耕地保護紅線(xiàn)和促進(jìn)節約集約用地，對新增建設用地的農轉用審批尚不具備下放條件。因此，建議：下放使用存量宅基地審批權，明確農村村民申請宅基地的，由鄉（鎮）人民政府審核批準，但涉及占用農用地的，應當依法辦理農轉用審批手續。

       三是探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制。《意見(jiàn)》要求，對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶(hù)多宅的，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過(guò)繼承房屋等占有的宅基地，由農村集體經(jīng)濟組織主導，探索有償使用。允許進(jìn)城落戶(hù)農民在本集體經(jīng)濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。試點(diǎn)實(shí)踐中，試點(diǎn)地區對宅基地有償使用和自愿有償退出做了多種嘗試。如湖北宜城依據宅基地使用對象的身份及宅基地利用現狀，對超占部分按照時(shí)段、面積、區域等標準收取有償使用費；云南大理對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的由集體按使用面積收取土地收益金；江西余江、安徽金寨對退出宅基地或放棄建房進(jìn)城購房的農戶(hù)實(shí)行購房補貼；寧夏平羅探索建立農村老年人“以地養老”模式，允許農村老人自愿將宅基地、房屋、承包經(jīng)營(yíng)權退回集體，置換養老服務(wù)。因此，建議：原則規定鼓勵進(jìn)城落戶(hù)的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

       此外，2018年中央1號文件作出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署后，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點(diǎn)地區結合實(shí)際，探索了一些宅基地“三權分置”模式。但是，目前試點(diǎn)范圍比較窄，試點(diǎn)時(shí)間比較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經(jīng)驗，且各有關(guān)方面對宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質(zhì)和邊界認識還不一致，有待深入研究。因此，建議在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權分置”問(wèn)題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進(jìn)行立法規范。

         以上建議，已在《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》修正案（草案）中予以體現。

         以上報告，請予審議。