黨的十九大報告中明確提出了“鄉村振興戰略”，是黨中央在新時(shí)期對我國農業(yè)農村發(fā)展的總體綱領(lǐng)。從全球范圍看，發(fā)達國家和地區大都經(jīng)歷過(guò)因城鄉差距引起鄉村衰落而進(jìn)行的鄉村振興，積累了一系列各具特色的發(fā)展路徑和模式。德國的鄉村更新經(jīng)歷了漫長(cháng)的過(guò)程，目前已形成了城鄉一體化的發(fā)展格局，且不同地域鄉村各具風(fēng)情。以對德國鄉村建設最具典型代表性的巴伐利亞州鄉村建設的考察調研為基礎，結合相關(guān)文獻研究，筆者系統梳理了德國鄉村整治的經(jīng)驗策略，以期對我國實(shí)施鄉村振興有所啟發(fā)。

　　以城鄉等值化為理念的鄉村建設思路。1965年，基于《聯(lián)邦德國空間規劃》，巴伐利亞州制定了《城鄉空間發(fā)展規劃》，將“城鄉等值化”確定為區域空間發(fā)展和國土規劃的戰略目標，其宗旨是通過(guò)土地整理、產(chǎn)業(yè)升級等方式，保證土地資源的合理利用，使城鄉居民具有同等的生活、工作及交通條件，實(shí)現農村與城市生活的等值化。主要措施包括：在規劃和行政體制方面推行平行管理制度，鄉村與城市規劃建設管理各成體系，職權相互獨立；制定鄉村土地、稅收等優(yōu)惠政策，引導鼓勵企業(yè)、高校、科研機構和個(gè)人到鄉村地區發(fā)展，增加鄉村就業(yè)機會(huì )；著(zhù)力提升農村地區公共服務(wù)和基礎設施水平，加強生態(tài)環(huán)境保護、建設優(yōu)美宜居生活空間，創(chuàng )造與城市等值化的鄉村生活和就業(yè)條件。

　　以綜合化開(kāi)發(fā)為策略的鄉村發(fā)展方式。20世紀60年代初以來(lái)，德國的鄉村建設更加注重對文化價(jià)值的挖掘和功能改善。隨著(zhù)高速公路和通勤鐵路系統的完善、就業(yè)機會(huì )增加，距離大城市100-200公里、具有通勤條件、風(fēng)景秀麗和環(huán)境優(yōu)美的鄉村地區成為郊區化的首選之地。同時(shí)，德國的農地整治已經(jīng)從單一的農業(yè)生產(chǎn)功能轉變?yōu)檗r村多功能開(kāi)發(fā)，強調通過(guò)土地整理改善生態(tài)和景觀(guān)環(huán)境，減少對動(dòng)植物生存環(huán)境的不利影響。

　　以財政支持和居住地征稅的財政保障制度。近年來(lái)，歐盟制定了一系列與鄉村地區發(fā)展有關(guān)的各種農業(yè)發(fā)展和區域整合政策，并根據各個(gè)區域的不同需要，提供有針對性的資金和技術(shù)支持。在農村公共基礎設施建設和維護上，歐盟、國家和州各級政府都有相應財政資金保障德國城鄉人口能夠雙向流動(dòng)，在土地交易和居住制度上城鄉沒(méi)有區別，鄉村地區90%為非農業(yè)人口，促進(jìn)了城鄉融合發(fā)展。同時(shí)，個(gè)人收入所得稅由居住地征收和使用的制度，調動(dòng)了整體居民對鄉村建設的積極性，提升了鄉村的自身建設與發(fā)展能力。

　　以公眾參與激發(fā)鄉村內生動(dòng)力的建設模式。德國的鄉村規劃與管理十分強調地方自身需求的優(yōu)先性，保護居民利益和平衡各種相關(guān)利益是德國鄉村規劃的突出特點(diǎn)。規劃過(guò)程是“自下而上”的公眾參與，而不是“自上而下”的靠政府和規劃師主導。鄉村規劃師的主要任務(wù)是組織、協(xié)調、引導村民各抒己見(jiàn)，通過(guò)協(xié)商達成公眾一致滿(mǎn)意的成果。公民全過(guò)程參與，深刻理解村莊建設的目標并提出自己的建議和利益要求，積極全方位參與村莊建設，鄉村社會(huì )生活條件得到全面改善，宜居宜業(yè)、凝聚力不斷增強。

　　以土地利用為核心的鄉村更新規劃模式。德國鄉村規劃的核心是土地利用問(wèn)題，其核心法規是《建設法典》和《田地重劃法》。其中，《建設法典》的任務(wù)是對規劃范圍內建設用地和農業(yè)用地上各種建設活動(dòng)進(jìn)行約束，并保障由規劃引起的建設用地產(chǎn)權關(guān)系得到相應調整；而《田地重劃法》是在相關(guān)農業(yè)用地上按照規劃要求，對產(chǎn)權關(guān)系進(jìn)行必要調整。同時(shí)，在外圍地區的建設活動(dòng)和土地重劃，必須要與《自然保護法》制定的景觀(guān)規劃目標相結合。考慮到郊區化的趨勢不可避免，目前在德國各個(gè)區域的空間結構發(fā)展目標中均強調“分散的集中”。

　　以鄉村人才培養為根本的可持續發(fā)展策略。德國鄉村建設成效顯著(zhù)，也得益于有較高綜合素質(zhì)的農民群體。德國農民占全國人口的2%左右，數量少、素質(zhì)高特征明顯。據統計，2015年德國農民受過(guò)農業(yè)高等教育的約占10%，受過(guò)職業(yè)進(jìn)修教育的約占59%；具有中等職業(yè)教育學(xué)歷的約占31%。在所有農民中，持有《專(zhuān)業(yè)資格證書(shū)》《農民師傅證書(shū)》的比例達到22%。持有這兩種“證書(shū)”的農民，方能取得經(jīng)營(yíng)管理農場(chǎng)及招收學(xué)徒的資格。德國的《職業(yè)教育法》規定：“就業(yè)者必須先接受正規的職業(yè)教育”德國的職業(yè)教育經(jīng)費由企業(yè)與政府共擔，對培訓者免費。

　　德國的鄉村更新建設取得了顯著(zhù)成效，城鄉之間沒(méi)有明顯邊界，成為世界上城鄉融合程度較高的國家。總結德國成熟經(jīng)驗，為破解我國鄉村建設中的發(fā)展瓶頸，減少盲區、少走彎路，促進(jìn)我國鄉村振興科學(xué)有序提供了有效借鑒。

　　一、構建城鄉融合互補的發(fā)展模式。要牢固樹(shù)立城鄉統籌、一體化發(fā)展理念，重塑平等的城鄉關(guān)系；落實(shí)優(yōu)先發(fā)展要求，吸引資源要素向農村地區轉移，為產(chǎn)業(yè)向中小城鎮和農村地區集聚創(chuàng )造條件。二、建立城鄉居住人口雙向流動(dòng)管理制度和鄉村建設支持政策。必須加大財政投入力度，加快補齊基礎設施和公共服務(wù)短板；要在農村集體建設用地、宅基地、戶(hù)籍管理等方面加強制度創(chuàng )新，盤(pán)活閑置土地資源，有序推動(dòng)城鄉人口雙向流動(dòng)；嘗試在有條件的地區建立按居住地交納個(gè)人所得稅試點(diǎn)，增強居民的歸屬感和責任感，提升鄉村自身發(fā)展建設能力。三、因地制宜，充分挖掘鄉村價(jià)值，實(shí)現鄉村特色化多功能發(fā)展。抓住不同地域鄉村資源特色，進(jìn)行不同層次的鄉村生態(tài)、康養、教育、休閑價(jià)值的挖掘，精準制定特色鮮明的綜合化解決方案和特色田園鄉村規劃設計方案，避免千村一面，保持鄉村魅力。四、城鄉統籌的規劃方法和嚴格的鄉村土地管理制度。當前，我國正在積極倡導和推動(dòng)“多規合一”，還需要盡快通過(guò)部門(mén)職能調整理順關(guān)系，摸清土地資源底數、順利推進(jìn)“多規合一”實(shí)施，構建良好的城鄉空間關(guān)系；更加嚴格地實(shí)施非建設用地管控制度和農地的保護補償制度，促進(jìn)鄉村建設更加科學(xué)規范。五、保持歷史耐心、公眾廣泛參與、平衡好各方利益。充分發(fā)揮村民智慧、體現村民意愿，讓村民充分參與規劃的編制和實(shí)施過(guò)程中；尊重鄉村建設規律，根據各地鄉村實(shí)際，堅持示范引領(lǐng)、有序推進(jìn)，建設經(jīng)得起歷史考驗的鄉村精品；要強化鄉村規劃的審批與管理制度，建立駐村規劃師長(cháng)期服務(wù)和跟蹤負責制度，提高規劃約束力和實(shí)施效果，以規劃目標協(xié)調各方利益。六、堅持以人為中心，注重鄉村社會(huì )的全面建設。大力加強新型職業(yè)農民和經(jīng)營(yíng)主體培育，重視村民綜合素質(zhì)教育，增強村民對鄉村價(jià)值的全面認知，提升參與美好家園建設的能力與水平；要加強農村社會(huì )基層組織建設、文化建設和社會(huì )服務(wù)能力建設，完善社會(huì )保障條件；更好發(fā)揮農民合作在鄉村振興中的積極作用，實(shí)現小農戶(hù)與大市場(chǎng)的有效銜接。

　　（作者系農業(yè)農村部規劃設計研究院研究員，設施農業(yè)研究所副所長(cháng)）